行政区划改革,谁能抓住大机遇?

2022-06-27

6月22日,中央深改委会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》等重要文件。

谈到行政区划改革时,会议强调:

党的十八大以来,全国行政区划设置和调整工作总体稳慎有序推进

要加强党中央对行政区划工作的集中统一领导,行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策。

要加强战略性、系统性、前瞻性研究,组织研究拟定行政区划总体规划思路,提升行政区划的科学性、规范性、有效性,确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。

要把历史文化传承保护放在更重要位置,深入研究行政区划设置历史经验,稳慎对待行政区划更名,不随意更改老地名。

要坚持行政区划保持总体稳定,做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改

要完善行政区划调整标准体系,加强行政区划调整同相关政策、规划、标准的协调衔接,依法加强行政区划管理。

众所周知,行政区划调整对于区域经济发展的影响极大,历来都是热门话题。

会议虽然强调了“稳慎有序推进”的原则,但是既然《意见》已经审议通过,就意味着新一轮的行政区划改革已经蓄势待发

改革开放以来行政区划都有哪些调整?

改革开放以来,为了适应经济发展,国家在行政区划设置和调整上的动作不断。

首先是省级层面,增设海南省、重庆直辖市,以及香港、澳门特别行政区。

海南以前只是广东下面的一个地区。1988年成设立海南省的同时,也成立了海南经济特区。

当时是希望把此前成立的四个经济特区的先进经验,复制到海南这个更大的区域中,创造更大的发展奇迹。

而重庆直辖市的诞生,主要是为了统筹管理三峡工程,解决相关的移民、扶贫工作。

最初的构想是建立“三峡特区”,后来又改为“三峡省”,最终才确定为重庆直辖市。

重庆成为直辖市后,不仅服务于三峡工程,还被赋予了加快西部大开发和缓解四川行政压力的重任。从效果上看,堪称一招妙棋。

香港、澳门两个特别行政区的设立,则是中国推进统一大业过程中的两座历史丰碑。

然后是省以下层面,设立多个经济特区、国家级新区,成立了一批地级市。

中国一共设立了7个经济特区。除了海南,更早的是深圳、珠海、汕头、厦门,其中深圳、厦门还升格为副省级城市、计划单列市。

2021年,国家又批准了新疆喀什、新疆霍尔果斯这两座内陆城市设立为经济特区。

包括浦东新区、滨海新区、雄安新区在内的19个国家级新区,承担着国家重大发展和改革开放战略任务,行政级别一般是副省级。

改革开放后成立的地级市很多,比如:东莞、中山、泉州、温州、海东、日喀则等,多数是通过“地市合并”和“县(市)升格”而来的。

此外,通过“撤县建市”“撤县设区”来扩大城市发展空间的行政规划调整,就更多了。

10年来,全国一共撤销了140多个县,相应地增加了120多个市辖区、10多个县级市。

以北上广深为代表的一众城市,已经率先进入了“无县时代”。

从县变成县级市,虽然行政级别没变,但县级市已经迈入了“城市”序列,与县的农业管理模式有一定区别,实质上也是城市扩张的一部分。

未来会有哪些新调整?

《意见》指出,行政区划要“同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应”。

归根结底,还是要与时俱进。

过去的几十年里,中国经历了史无前例的大规模城镇化,不少城市的人口都膨胀了数倍。

东南沿海地区人口急剧增长,比如广东的常住人口,从1982年的5930万,增长到了2020年的1.26亿,一举跃升为全国人口第一省。

同时,东北、西北出现了不同规模的人口流失。

人口格局发生巨变,行政区划也应该随之进行相应的调整,才能与经济社会发展相适应。

撤县设区则更为直接,可以带动城区面积和城区人口规模扩大,这些重要指标在城镇建设用地等方面,有着关键性意义。

2020年7月,中科院院刊发布了一份名为《“十四五”时期行政区划设置思路与空间治理的探讨》的研究报告。

尽管这只是一片学术论文,但其中的观点还是引发了广泛讨论。

一是积极培育全球中心城市。优化整合北京、广州行政区划设置,适度扩大上海、深圳等全球中心城市的行政管辖范围。

二是设立直辖市,缩小大省管辖幅度,推进扁平化管理。配合“一带一路”倡议和城市群战略,支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市。

站在构建全国统一大市场的角度,顺应人口流动的趋势,才能真正发挥14亿人的规模效应。

所以,北上广深这样的超大特大城市,在行政规划上的进一步扩容,应该是必然趋势。

此外,有些面积过小的城市也应该扩容。

比如厦门,面积只有1700km²,仅为省会福州的1/7。作为一个副省级城市确实太小了,在发展空间上受到的制约非常大。

值得注意的是,过去10年,全国有5座城市通过合并周边地市完成了大扩容。

从合肥与芜湖、马鞍山三分巢湖开始,成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜、长春代管公主岭,5座城市完成了空前扩张。

合并之后,无论是城市面积、人口,还是经济总量,都得到了立竿见影的成长。

所以,其他城市也不乏合并扩张的冲动。

这几年,深圳合并莞惠、武汉合并鄂州、宁波合并舟山之类的说法不绝于耳,但最终都未能付诸行动。

另外,一些城市升格为直辖市的可能性,还是存在的。

增设直辖市,不仅有利于这些中心城市摆脱行政上的束缚,获得更大的自主发展空间,对于区域经济的协调发展也有着重要战略意义。

不过,直辖市的设立不仅要考虑经济总量,还要考量政治管理与社会发展,还要考量区位、对区域的辐射和影响等因素。

综合来看,目前可能性最大的还是深圳,深圳直辖对大湾区的发展有很大的推动作用。

但是,相比于通过提升行政级别来打破壁垒的漫长旅程,针对“要素流动易受行政区划制约”的问题进行改革,或许更为直接,也更实际。

2022年1月6日,国务院办公厅印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》。

要素的内涵极为丰富,包括土地、劳动力、资本、技术、数据、环境,6块大“蛋糕”。

一旦入选试点,城市竞争力将大大提升——这将推动城镇化发展,为都市圈、核心城市带来极大利好,也将促进欠发达地区更快“融圈”。

从做增量到优存量

城市发展迎来“腾挪”时代

行政区划是国家为了便于行政管理而分级划分的区域,随着经济社会发展进行相应调整,是非常有必要的。

不过,既然强调了“稳慎有序推进”的原则,涉及省级层面的调整,必定会慎之又慎。

就像重庆直辖市的诞生,从提出构想到正式设立,中间足足酝酿了13年的时间。

大象难起舞,船小好调头。

在行政区划上“做增量”的大改革,牵一发而动全身,必须循序渐进,扎稳基础才能启动。

“增量”难做,那就想办法“盘活存量”。

2021年4月9日,经国务院批复同意,杭州撤销上城区、江干区,设立新的上城区;撤销下城区、拱墅区,设立新的拱墅区;撤销余杭区,设立新余杭区;设立临平区;设立钱塘区。

拆大区、合小区、功能区上升为行政区……杭州通过存量优化,为今后谋划出了发展空间。

一方面,合并中心城区面积过小的行政区,拆分面积过大、横跨城市的行政区;

另一方面,通过存量优化实现了行政区划和城市功能的适配,比如明确了余杭区未来科技区的功能定位。

此外,钱塘新区从功能区升级为行政区,促进了生产、生活、生态合理布局,也传承了从西湖时代到钱江时代“跨江、拥江”的发展路线。

结合国家新型城镇化的新要求,超大特大城市中心城区需要减负,提高承载能力。

减负的主要方式是将生产要素、产业向外围辖区转移,促进外围辖区的城乡融合发展。

当然,这也要求外围辖区必须要找到足够的产业支撑,提供足够的就业机会,相应的基础设施和公共服务配套也要跟上。

这样一来,中心城区的压力会有所减小,通过功能疏解和人口产业转移,外围辖区的承载能力也会得到提升。

如此循序渐进下去,相邻的城市(或者区县)首先从交通、产业、文化等方面连通、融合在一起,突破行政边界的束缚。

这时再进行相应的行政区划调整,就是一种水到渠成,而不是“政策决定成败,规划造就未来”的唯意志论。




改革和创新不是“计划”出来的,正如《意见》提出的,行政区划调整要服务、服从于国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要。

这不只需要通过顶层设计来实现,更需要各地在有限的空间中腾挪,探索出有效路径。